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    发布时间:2016-09-29   来源:中国旅游报
     
    9月27日,国家旅游局局长李金早签署国家旅游局第41号令,公布了《旅游安全管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》经2016年9月7日国家旅游局第11次局长办公会议审议通过,自12月1日起施行。
    《办法》共分为总则、经营安全、风险提示、安全管理、罚则和附则六章、45条,基本覆盖了旅游安全管理的各项工作。业内普遍认为,在新的旅游安全管理形势下,《办法》的出台恰逢其时,将推动我国旅游安全管理迈向制度化、规范化发展的新阶段,有利于更好地守护安全这条旅游发展的“生命线”。
    适应新形势新要求
    据了解,20世纪90年代,国家旅游局相继发布了《旅游安全管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)《旅游安全管理暂行办法实施细则》《重大旅游安全事故报告制度试行办法》《重大旅游安全事故处理程序试行办法》和《漂流旅游安全管理暂行办法》等一系列配套或相关规范性文件,形成了目前我国旅游安全管理的基本制度。这些制度在之前的旅游安全管理中发挥了重要作用。然而随着旅游产业的快速发展和国内外安全形势的动态变化,仅靠这些制度处理安全工作越来越“捉襟见肘”,旅游行业急需制定新的管理办法。
    国家旅游局相关司室负责人介绍,出台新的《办法》是贯彻实施旅游法和相关安全法律法规的需要,也是适应旅游安全管理职责的需要,更是保障旅游者人身财产安全的需要。“2007年,我国颁布实施了《突发事件应对法》;2013年,旅游法颁布实施,专设旅游安全一章;2014年,《安全生产法》修订颁布……这些法律法规对旅游安全提出了统领性要求,因此有必要制定办法细化规定,废止违反上位法的规定。此外,去年国务院安全生产委员会印发了《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责分工》,按照分工,我局仅在职责范围内依法对旅游安全工作进行指导、防范、监管、培训、统计分析和应急处理,但《暂行办法》对旅游部门安全监管权限和责任设置过大,与实际不相符。近年来,涉旅安全事故频发,旅游安全形势依然严峻,但《暂行办法》对经营者的安全经营义务设定甚少,操作性较差,不利于对旅游者人身、财产安全的保障。”
    中国科学院地理科学与资源研究所创新基地副研究员席建超表示,从宏观而言,当前我国安全生产形势发生了很大变化,对安全问题提出了更高的管理要求,更强调以人为本;从微观来看,旅游市场环境发生了巨变,过去旅游以组团观光为主,现阶段旅游日益日常化、大众化、散客化并向国际化迈进,安全管理面临着更大挑战;同时旅游业本身也处于转型升级时期,全域旅游的发展更需要全域性管理思维,因此,《办法》的出台有利于提升旅游安全工作的管理水平和效率,也与我国旅游产业的发展现状相匹配。
    华侨大学旅游学院副院长谢朝武认为,《办法》是在旅游法的基础上完成的一个具有系统性、针对性、前瞻性的旅游安全部门规章,将对推进当前旅游安全工作发挥基础性的法制调节作用。
    权责明晰可操作性强
    《办法》是对《暂行办法》的全面修订,对比两者,可以找到很多区别,其中重要一点是明确了适用主体和范围。
    对此,国家旅游局相关司室负责人解释,根据法律、法规规定和“三定方案”,旅游部门的安全管理职权有限,直接负责的主要为旅行社,部分地方还包括景区和饭店,因此《办法》第二条第二款规定,“本办法所称旅游经营者,是指旅行社及地方性法规规定旅游主管部门负有行业监管职责的景区和饭店等单位”。
    据了解,之前的《暂行办法》将旅行社、旅游饭店、旅游汽车和游船公司、旅游购物商店、旅游娱乐场所和其他经营旅游业务的企事业单位均作为旅游安全管理工作的基层单位,其所指的旅游企业是广义的旅游经营者。但事实上,旅游部门对其中部分旅游企事业单位并没有直接的安全监管权力和责任,导致了旅游部门的责任过大,与实际不相符,各地方旅游部门频繁反映难以承担。针对这些问题,《办法》明确了旅游部门的有效安全监管对象,使监管对象的设立更为合理,也更有法律依据;根据新的形势,系统确定了旅游部门安全监管职责,把旅游部门“应做、能做”的安全职责进行了合理的设定。
    谢朝武告诉记者,《办法》具有主体清晰、任务明确、重点突出等特点。“《办法》调整和规范了旅游安全工作主体,通过清晰的主体界定,务实有效地推动旅游安全工作。对于旅游部门,《办法》既宏观确定了旅游部门的安全管理责任,也详细规范了旅游部门在日常安全管理工作、预案制订、景区承载量管控以及旅游突发事件应急处置、调查、报告中的具体任务和职责。对于旅游经营者,《办法》明确了其应具备的安全生产条件,明确了旅游经营者在旅游安全检查、旅游风险监测评估、高风险项目和特殊群体的安全保障、旅游安全生产教育和培训、游客安全管理、突发事件应急处置和报告等任务职责,并对旅行社的源头安全管理责任、出境安全管理等提出了要求。此外,值得一提的是,《办法》对旅游部门和旅游经营者等两类主体既强调要重视日常预防性安全管理,也强调要重视旅游突发事件的应急处置和报告。”
    席建超认为,《办法》在主体权责上的界定更为明晰。“过去是管得太多,权力太小,现在则是回归行业本质,管好分内的事情。比如要求各旅游部门提供好旅游公共服务;强调有限责任主体;突出奖惩机制,过去的奖励处罚措施很笼统,现在违反哪一项将受到什么处罚,《办法》都规定得很详细,落地性和操作性很强。”
    风险提示成突出亮点
    业界普遍表示,本次出台的《办法》覆盖全面、可操作性强、亮点多多,其中新增的“风险提示”一条更体现了主管部门在管理旅游安全工作时从事后处理、被动管理转变为事先防范、主动介入。
    关于《办法》为什么将第三章单独列为“风险提示”,国家旅游局相关司室负责人说,近年来,突发事件频发,特别是境外突发事件的发生对旅游者出行带来了诸多不便,也给旅游者的人身财产安全埋下了隐患。
    “旅游法第七十七条规定,‘国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示的级别划分和实施程序,由国务院旅游主管部门会同有关部门制定。’目前,我局主要通过官方网站转发外交等部门安全预警和提示信息等方式履行相关职责。”该负责人表示,在地方层面,陕西、江苏、吉林、浙江、辽宁、湖北等多省的旅游条例均规定了建立旅游目的地安全风险提示制度,对旅游区域发生自然灾害、流行疾病或者其他可能危及旅游者人身财产安全的,及时发布旅游安全预警信息。其中,江苏、吉林、湖北的条例对旅游法的规定有所细化,提出对“发生自然灾害、流行疾病或者其他有可能危及旅游者人身财产安全情形的,应当发布旅游警示信息。”因此,根据旅游法、《突发事件应对法》和相关部门的有关制度,结合各地实践,《办法》第三章明确了旅游目的地安全风险的级别及其划分标准,风险提示信息的内容,风险提示的法律后果,风险提示信息的发布主体、程序和方式。
    特别要说明的是,《办法》规定,发布一、二级风险的,旅行社应停止组团或者带团前往风险区域;已在风险区域的,调整、中止行程或者组织旅游者撤离。而发布一级风险提示的,需经国务院批准;发布境外旅游目的地国家(地区)风险提示的,需经外交部门同意。
    席建超表示,新增的“风险提示”来自多年安全管理的经验总结,也适应了新的旅游公共服务需求。其提出有多重意义,不仅是旅游主管部门依法行政的表现,同时也是管理观念的转型,还体现了以人为本的服务理念。过去,旅游管理部门对政府和企业关注较多,对旅游者的管理和教育较少,而风险提示则将广大旅游者也纳入管理体系中来,有利于最大程度规避旅游风险。“风险提示可谓是抓住了旅游公共服务的牛鼻子。”
    谢朝武也认为,国家一直在推动各部门和地方建立主动预防性安全管理体系,强调要把旅游安全工作的重点放在事前,而不仅仅只是重视事后的应急处置。本次《办法》建立了红色、橙色、黄色和蓝色四级风险提示制度并明确了不同范围和区域的风险提示发布机构、发布机制和发布渠道,对于弥补我国目前旅游风险提示机制模糊缺位的现状有积极意义,有助于旅游安全工作的转型革新。
    关于如何更好推动《办法》的落地,让它发挥出最大作用,谢朝武说,法律的效力在于有效的执行,《办法》要想发挥实际的成效,需要旅游行政主管部门和旅游经营者切实履行《办法》的治理方针和治理路径。“做到思想要重视、法条能理解、执行有方案。”席建超则建议,相关部门要做好《办法》的宣传培训工作,一方面针对相关人员开设培训班,另一方面应利用好智慧旅游体系进行《办法》的普及推广,促进其落地落实。